摘要：

社会工作具有鲜明的政策品性。以社会工作的视角审视社会工作与社会政策的关系，从纵向上看，二者之间经历了一个从混融为一体，到或者偏向“改变个人”或者注重“影响社会”，再到整合为一个整体的发展过程。从横向上看，二者之间呈现出一种不可分割的、相互影响的、前者影响胜于后者的关系。从社会政策在社会工作中的走向看，社会工作作为社会福利政策的传递系统，政策实践日益从社会工作实践的一个领域和背景走向社会工作实践的方法，并且与直接方法形成了既相互联系又相互区别的关系，发展成为重要的专业方法。这些对中国社会工作专业实践和专业教育训练都具有重要的意义。

关键词：政策品性;社会工作;社会政策;政策实践;社会工作教育

本文发表于《河北学刊》2022年第1期。

社会工作与社会政策的关系在学术界并不是一个新鲜话题。1980年代，中国恢复和重建社会工作教育时就涉及了这一议题。在举办社会工作专业教育的院系中，有的称作社会工作与管理系，有的叫作社会工作与社会政策系;在教育部高校社会学教指委规定的社会工作专业主干课程中，社会政策概论被纳入其中;在全国社会工作者职业水平评价考试中，社会工作法规与政策被作为一个考试科目;随着社会工作专业硕士教育的发展，近期有些院系准备在专业方向中设立社会政策方向。凡此种种均显示，无论是在社会工作实践领域还是在社会工作教育界，社会工作与社会政策均是关联在一起的，社会工作具有鲜明的政策品性。

一、社会工作的政策品性与问题的提出

社会工作专业的发展起源于现代工业社会，是应对工业社会社会风险的措施。在国际社会，作为一种应对工业社会所出现和存在的社会问题的制度设计的社会工作(组织和专业队伍)已经成为现代社会福利制度的有机组成部分及传递系统。在中国，自1980年代以来，特别是2016年中共十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以来，社会工作以其系统的专业知识体系，通过在社会建设实践中与政府、社会相关主体进行有效互动的“多方联动”机制，探求介入社会建设的途径，成为社会建设创新的重要工作主体。因此，无论是中国学术界近年对社会建设创新体制机制的关注，还是社会工作者在社会建设工作中的实践，都体现了社会工作对于回应社会发展变迁所具有的制度性和结构性功能。换言之，现代社会工作作为解决社会问题的制度性工具，是以一系列社会(福利)政策为依据的，其制度性品格使其具有鲜明的政策品性。社会工作的政策品性表现为以具体的社会措施对社会中有需要的个人和群体的需要与问题解决的回应，它既有政府下沉到社区的为有需要的个人和群体服务的政务性工作，更有满足公众所需要的大量社会福利服务的工作。

所谓“品性”，是指事物本身所具有的禀赋，是其外在所呈现出的特征和内在所具有的本质属性。从社会工作的发端来看，其与社会政策一样，都是在应对社会的贫困问题中产生出来。换言之，为了解决社会问题，社会作出了一些制度性安排。社会工作和社会政策就是社会福利这种制度安排中的两个重要构成因素。社会福利制度通过分派助人的责任、分配用于助人目的的资源、组织参与助人工作的人们活动等，来帮助个人及社会本身更有效地发挥功能。一方面，社会福利制度中的社会政策主要反映社会福利立法、法律和司法解释的意图，并且主要由诸如社会保险和社会救助等收入保障计划、医疗服务、教育计划、住房和个人性社会服务等社会福利服务构成。另一方面，社会工作是一个主要在社会福利制度内传递社会服务的专业化的职业。社会工作是在社会福利系统之中运行并与该系统服务的那些人一道工作的主要专业。社会工作者执行社会福利制度规定的有计划的社会改变活动。他们通过与个人、家庭、小组、组织、社区一道工作以及社会层次上的工作促进改变，以便改善社会功能。显而易见，社会福利政策需要社会工作进行落地执行，两者是一体两面，这也是一些社会工作院校以“社会工作与社会管理”为名的原因。这里的“社会管理”实则为社会福利行政。由此，也可见社会工作与社会福利间的关系。从英国《伊丽莎白济贫法》、德国社会保险制度的建立，到当代各国社会福利政策的发展，社会工作都被看作是“办理”社会福利具体政策的措施和落实工具。政策品性是社会工作的本质特征。

然而，当我们从社会工作角度去看社会工作与社会政策的关系时，二者在社会工作实践中呈现出一种什么关系?在社会工作教育中，又应当如何处理它们二者之间的关系?对上述问题的回答，将直接影响社会工作专业人才的培养，故而关系到中国社会发展新阶段中社会福利制度和政策解决社会问题的效能，也涉及社会建设体系的完善和人民生活幸福感的提升。正如里特(Ritter, Jessica A.)所言，当大多数人想到社会工作者时，脑海中浮现出的最常见的形象是直接与经历一系列问题的个人和家庭打交道的专业人员……即使是进入全国各大高校社会工作专业的大学生，在得知社会工作包括宏观实践以及社会工作专业的核心价值观之一是社会正义时，也常常感到惊讶，后来又感到欣喜。因此，我们有必要从社会工作角度重新审视社会工作与社会政策的关系，让政策品性在社会工作专业实践和专业教育中得到涵养与提升。在社会工作专业的早期，形成性的训练及实践模式(formative training and practice models)从英国和其他欧洲国家扩散到北美、澳大利亚与南美。随后，起源于美国的社会工作取向(social work approaches)在国际上流行起来。本文拟以美国社会工作的发展为主要线索，从纵向和横向两个维度对社会工作与社会政策的关系进行考察，并讨论它们对社会工作实践和社会工作教育的意义。

二、对社会工作与社会

社会工作发端于100 多年前的欧美国家。从“慈善组织会社”和“睦邻组织运动”这两个源头开始，社会工作形成了注重改变个人和个案工作以及关注研究、社区行动和社会改革这样两个焦点。这两个焦点，被海恩斯称作“个人处遇”和“社会改革”，波普尔、莱宁格将之称为“微观或临床社会工作”和“宏观实践或社会工作行政、政策和规划”。从卡罗尔(Carroll, Nancy K.)所提出的界定社会工作实践的三维模型(three-dimensional model)所“关注的社会单位”(social unit of concern)的维度来看，此时的社会工作实践形成了典型的二分法：一方面关注微观的社会系统;另一方面关注宏观的社会系统。随着社会因果关系理论(theories of social causation)的得势或失势，以及社会问题被视为个人错误或者系统的反功能，社会工作实践在“临床实践”(clinical practice)和“社会政策”(social policy)二者之间摇摆不定。从这种意义上来说，在社会工作诞生年代，社会工作与社会政策即是混融在一起的，既注重改变个人，也注重改变社会政策，它们是社会工作的两种取向。

进入20世纪之后，随着社会工作对专业地位的追求，美国的社会工作在对精细化的微观“治疗性”结果的追求中，致力于改变个人的个案工作。为了回应弗莱克斯纳(Flexner, Abraham)发出的“社会工作尚不是一个专业”的挑战，社会工作者采取了一些他们认为将能够提高社会工作专业地位的措施。在社会学尚处于襁褓之中而心理学相对成熟的情境下，此时的美国社会工作倒向了心理学，采用了弗洛伊德的精神分析学说，使得社会工作远离了其在社区中的根源，以及其对社会行动和社会正义结构性根源的关注。里士满(Richmond, Mary)于1917年和1922年分别出版的《社会诊断》《社会个案工作是什么》，将个案工作确立为社会工作的主要方法，并将社会工作从倡导社会行动转移到较少争议的强调与个人一道工作。诚如柯斯特-阿什曼(Kirst-Ashman, Karen K.)所言，在20世纪初，社会工作者继续寻求社会工作实践所涉及的专业身份。对科学进步的强调和20世纪上半叶引入的诱人的诸如心理动力学与社会学习理论等新治疗方法，加强了该专业对社会个案工作的承诺。社会个案工作强调以治疗的方式帮助个人和家庭解决他们的问题。因此，改变的目标(target)是个人或家庭，而不是社会政策。

1930年代的大萧条曾对美国的社会工作带来了毁灭性的挑战。在大萧条之前，社会工作者的任务主要被看作是根据对心理治疗的透彻理解，提供熟练的个案工作服务。他们主要关注不贫穷但患有心理健康等其他问题的服务对象，而改变社区和社会政策的努力则往往被忽视。然而，大萧条改变了这一切。在美国，1935年出台的《社会保障法》刺激了社会工作岗位的大量增加，这些岗位上的社会工作者的主要职责是帮助基本适应良好的人处理失业带来的问题。从本质上来说，这些工作需要不同的技能，而不是进行治疗的能力。社会工作者帮助人们解决他们的问题，满足他们的需求，并获得必要的资源。换言之，社会工作承担着与提供“治疗”(therapy)无关的任务。正如罗斯曼和米兹拉奇(Rothman, Jack and Mizrahi, Terry)所指出的，在大萧条时期，社会工作的宏观实践在国家应对大规模的社会和经济问题时获得了相当大的认可及重视，社会工作者参与制定人道主义的联邦政府政策，帮助数百万陷入贫困的人。

尽管在大萧条时期美国的社会工作与社会政策重新走到了一起，但随着第二次世界大战期间和之后经济的迅速增长，1950年代美国的相对富裕再次鼓励社会工作者转向心理治疗和个案工作。这种倾向反映在社会工作教育上，1956年提出的“斯莫利报告”(Smalley Report)建议，社会工作学院不要按实践领域(fields of practice)而要按实践方法(practice methods)提供专业方向(specializations or concentrations)，这些实践方法应当是个案工作、小组工作和社区组织。社会福利政策、行政和相关的活动则没有被看作是社会工作方法(social work methods)。1959年出台的“伯姆课程研究”(Boehm Curriculum Study)亦只承认个案工作、小组工作、社区组织、行政和研究方法为社会工作实践五种方法。所以，就像卡罗尔所指出的，长期以来，个案工作一直是社会工作方法中的“女王”，在社会工作中持续占据主导地位，甚至在许多方面被视为专业社会工作实践的整体。小组工作得益于广泛的社会科学研究和小组理论的阐述，但社区组织在理论上似乎发展得并不太好，而且经常被看作既不是个案工作，也不是小组工作的剩余方法，“社会政策”一词似乎也容易遭受被怀疑的命运。

虽然1920年代以来美国的社会工作专业越来越多地集中于提高个性化服务的质量而对评估和改进社会福利制度承担的责任太少，但社会工作的领导者已经意识到，作为专业必要条件的“人在情境中”的等式(equation)正明显地向人这边倾斜，于是他们呼吁要“把社会重新纳入社会工作”，并探究“社会工作的社会意义如何”。尤其是1960年代的社会骚乱，使人再次对社会工作提出了质疑。人们认为，使用中的治疗性取向(therapeutic approaches)，或者没有充分认识到导致人们陷入贫困的原因、生活的复杂性、转型和不利的环境背景，或者没有满足穷人的需要对环境进行结构性改变。因而，社会工作者除注重传统的社区组织的宏观角色外，亦开始主张发展政治和社会政策的技能。1960年代和“向贫困开战”(War on Poverty)使人们开始关注社会变革而非个人病理学。许多人开始意识到，美国依然存在着贫困和其他广泛的社会问题。于是，联邦政府开始实施一系列反贫困项目。起初，这些项目普遍忽视了社会工作者，因为其目的是赋予穷人自身权能。然而，为了有效地运行项目，显然需要“社区组织、管理和与服务对象的直接服务”方面的专业知识。因此，许多社会工作学院在其课程设置中增加了“政策、规划和管理”的专门化领域。

进入1970年代，以往按照实践领域或实践方法界定社会工作实践造成的社会工作专业的分割受到了广泛的关注和批评。霍普斯和劳(Hopps, June G. and Lowe, Tony B.)指出，1970年代之前，人们利用诸如儿童福利、矫正、医务社会工作等实践领域和诸如个案工作、小组工作、社区组织等方法，来界定实践取向(approaches to practice)。这些不同的实践领域和实践方法，虽然最初被认为是有用的，但随着时间的推移，被评估为有一些局限性或缺陷。一种批评是，这个定向(orientation)在概念上不足以充分阐述“人在情境中”的口头禅(mantra)。另一种批评是，方法和场合的定向并没有促进专业内部的统一，相反，它们造成了历史上的原因与功能(cause versus function)、个人与环境(individual versus environmental)的分离或分裂。第三个批评是，方法定向特别是个案工作和小组工作的方法定向，没有充分满足穷人的需要。事实上，从1960年代初开始，美国社会工作界就为把对社会环境的更多关注结合进来付出了巨大的努力。这些努力专注于开发和改进宏观方法，把个案工作概念化为如同帮助人们适应公认的现实一样关注社会变革/社会正义，把系统思想融入社会工作方法。最后，走向那个时代的终结，打破了传统的个案工作、小组工作和社区组织方法之间的界限，并把它们概念化为是一个整合的方法。这种整合的(integrated)或通才的(generalist)社会工作实践，既关注微观系统又关注宏观系统，既注重直接方法又注重间接方法。通才社会工作者在三个层次上实践：在微观层次上与个人面对面地一道工作;在中观层次上与家庭和其他小群体一道工作;在宏观层次上与组织和社区一道工作，或者谋求法律和社会政策的改变。通才社会工作者的责任超出了直接实践的范围，不仅致力于正义的社会政策，还要进行研究和应用研究。

虽然历史上美国的社会工作在大多数时期关注社会政策，整合的或通才的社会工作实践亦明确把社会政策纳入了社会工作专业实践之中，但在1980年代之前，社会政策对于社会工作主要表现为两种情景：一是表现为“有实无名”——社会工作者虽然影响或执行了社会政策，但并未把社会政策看作是一种社会工作方法。即使在社会政策更加发达的英国，其在1948年之后形成的“共识时期”(period of consensus)，也只是把社会政策叫作社会行政(social administration)。大部分早期的社会政策教学(teaching)也只是倾向于训练社会工作者和其他人员充当“只顾低头拉车、不管抬头看路”的现有福利服务的提供者。直到1970年代之后，社会政策研究与分析的焦点才开始超越费边主义福利国家的狭隘范围。而这超越的最显著标志，就是1987年社会政策取代了社会行政的名称。二是表现为“有名无实”——虽然社会政策被纳入到社会工作课程之中，但鲜有教导学生怎样去影响或改变社会政策的。正如詹森(Jansson, Bruce S.)在解释他于1984年率先提出“政策实践”(policy practice)这个概念的原因时所指出的：当我发现政策教科书和课程几乎不讨论社会工作者实际上如何工作去改善政策时，我在1984年出版的一本书中提出了“政策实践”这个概念。由此，社会政策越来越被认为是问题解决的过程。就其本身而言，它和其他方法一样，是建立在系统的知识、方法和技能体系之上的。政策实践指向大系统(如机构、社区和社会)的改变，以帮助个人和家庭。很多时候，社会工作者忘记了，执行专业的社会正义立场需要对政策实践的理解和承诺。社会工作者利用政策实践方法在宏观、中观和微观等三个层次上影响政策改变：在宏观层次上，社会工作者努力通过国际、联邦、州或地方层次上的立法;在中观层次上，社会工作者试图影响雇佣他们的组织内部的政策;在微观层次上，社会工作者通常负责执行宏观和中观层次上通过的政策。

三、对社会工作与社会政策：关系的横向考察

对美国社会工作与社会政策关系的纵向考察显示，它们二者之间经历了一个从混融为一体，到或者偏向“改变个人”或者注重“影响社会”，再到整合为一个整体的发展过程。在这个历史发展过程中，随着社会需求的变化，社会工作实践所关注的社会单位和因而所形成、强调与采取的方法也发生了相应的改变。社会工作与社会政策的关系，先是呈现为社会工作作为一种助人实践，社会政策作为社会工作关注的一个社会单位;而后呈现为社会工作作为一种助人实践，在不同发展阶段或者放弃了社会政策这个社会单位，或者强化了社会政策这个社会单位;进而呈现为社会工作作为一种助人实践，社会政策不但作为社会工作关注的一个社会单位，而且亦作为社会工作的一种方法。因此，我们对社会工作与社会政策关系的横向考察，是从社会工作作为一种助人实践，社会政策作为社会工作关注的一个社会单位的维度来进行的。

首先，社会工作与社会政策呈现出一种不可分割的关系。现在一般认为，里士满是心理社会取向的代言人，亚当斯(Addams, Jane)是社会改革或社会政治取向的代表人物，并把二者所代表的社会工作取向对立起来，但布兰克(Branco, Francisco J. N.)指出，进一步分析她们在进步时代背景下的公民参与以及她们的思想和作品，我们可以观察到这种对立是模糊不清的，有把她们的愿景和取向富有成效地衔接起来的可能性。事实上，里士满、亚当斯在不同的影响和形式下已经意识到了社会工作与社会政策之间的不可分离的关系。诚如博伊尔等(Boyle, Scott W. et al.)所言，社会工作具有代表弱势和高危人群关心社会正义与社会改革的悠久传统。早期的慈善组织会社和睦邻组织运动都证明了这种承诺，社会工作者努力改善人们的生活和工作条件，教移民如何阅读和说英语，并推动法律保护儿童免受虐待和忽视。很明显，这个专业致力于无论何时何地都能改善社会，并带来改变的目标。这种对直接帮助个人和带来社会改变的双重关注，体现了20世纪早期社会工作的全部意义。

其次，在社会工作与社会政策这种不可分割的关系中，它们二者是相互影响的。这种“相互性”意味着，社会工作者影响福利政策，反过来，公共社会政策影响社会工作者的专业实践。各级政府通过的立法，通常对社会工作的实践具有重大影响。立法可以确定社会服务和方案可以获得多少资金，以及谁获得福利和获得多少。社会工作者参与倡导工作，其目的是影响决策者改变社会政策。他们被个别的立法者、非营利的倡导团体和立法机构所雇用。他们的工作可能包括就专业关注的问题进行研究、撰写立法或游说。查宾(Chapin, Rosemary)以美国《儿童营养法案》(Child Nutrition Act)为例说明社会工作与社会政策之间相互影响的关系，认为该政策创造出了“妇女、幼儿和儿童特殊补充营养计划”。符合资格要求的服务对象可以获得食物津贴以及营养和健康照顾，并当有需要的时候被转介给健康和其他社会服务。社会工作者传递这些社会服务。社会工作者会受到社会政策的影响，但他们也可以影响社会政策的发展。

再者，在社会工作与社会政策这种相互影响的关系中，社会政策对社会工作的影响胜于社会工作对社会政策的影响。换言之，虽然社会工作有时谋求影响或改变社会政策，但在更多的时候社会工作是在执行社会政策。这种情况在英国历史上表现尤甚，其1946年的国民健康服务法案(National Health Service Act)、1948年的儿童法案(Children Act)和国民救助法案(National Assistance Act)等关键立法，在很大程度上为国家提供的社会工作服务(state-provided social work services)建构了组织基础并划定了法定责任。这也就难怪在“共识时期”，英国的社会政策被叫作社会行政，社会工作者主要是实施社会政策。但诚如菲盖拉-麦克多诺(Figueira-McDonough, Josefina)所言，社会工作者一直是并将继续是最优秀的社会福利执行者。这一事实本身并不能使社会工作在制定政策、管理服务或引入创新方面成为社会福利的中心。执行(Implementation)可能会使社会工作者沦为相当官僚的或一线的角色，但在推动变革方面却几乎没有发言权。虽然社会正义要求社会工作者直接参与社会政策的制定和修改。但不幸的是，即使在福利政策最先进、社会工作者作为服务提供者已获得相当大认可的国家，人们也很难感受到他们在政策制定和项目领导层面的存在。这也说明了增强社会工作对社会政策影响力度的必要性。

四、社会政策在社会工作中的走向

以上从社会工作作为一种助人实践，社会政策作为社会工作关注的一个社会单位的维度，对社会工作与社会政策关系的横向考察结果显示，它们二者之间呈现出一种不可分割的、相互影响的、前者影响胜于后者的关系。当我们把纵向和横向考察结果进行综合考量时，发现还有一种关系——社会工作作为一种助人实践，社会政策作为社会工作的一种方法——必须要加以处理。如前所述，卡罗尔曾提出界定社会工作实践的三维模型，这三个维度分别是社会工作所关注的社会单位、实践方法和实践领域。并且认为，关注的社会单位维度聚焦于所关注的社会单位的规模或复杂性;实践方法维度强调社会工作的方法或社会技术;实践领域维度则强调社会问题或危机人口。前面的纵向和横向考察已经明确了社会政策作为社会工作关注的一个社会单位以及一个实践领域，那么作为社会工作一种方法的社会政策与社会工作是什么关系、它和个案工作、小组工作等直接方法的关系如何，以及它在社会工作中的走向又是如何?这些是接下来所要讨论的问题。

从作为社会工作的一种方法的社会政策和社会工作的关系来说，它们二者是部分和整体的关系。社会工作发展的历史表明，其各种方法是逐渐形成并被认可的。先是20世纪初期的个案工作，而后是1920年代末期的小组工作和1930年代末期的社区组织，到1950年代，个案工作、小组工作和社区组织都被认为是社会工作实践的方法。直到1980年代，社会工作才开始将社会政策理论与实践技术融入社会工作实践，从而发展和完善了社会工作实践的社会政策理论和实践技能。在此背景下，社会工作实践中的社会政策为社会工作者——包括那些直接服务、咨询、社区组织、规划和管理的工作者——提供理论和实践方法来发展或改变社会政策。社会工作中的社会政策规划者制定社会政策、计划和社会改革项目等介入措施并指导其实施。

从作为社会工作间接方法的社会政策与个案工作、小组工作等直接方法的关系来论，它们二者之间呈现出既相互联系、又相互区别的关系。其联系主要表现在：首先，它们均是社会工作实践的一种方法。只不过政策实践方法出现的时间较晚，是长期以来被忽视的社会工作介入的一个方面，或者社会工作的一个隐藏的方面。诚如普林等(Poulin, John et al.)所言，当人们想到社会工作时，脑海里浮现出来的往往是社会工作者所扮演的微观层次上的角色——而通常忽略了社会工作对促进各种重要社会事业(social causes)和支持弱势服务对象人口的政治领域工作的强调。事实上，这一角色自社会工作这个专业开始以来就已经在社会工作的结构中根深蒂固了。其次，它们是社会工作实践的互补的方法。平克斯和米纳汉(Pincus, Allen & Minahan, Anne)指出，许多个人麻烦是个人或家庭不能处理的，因为围绕着个人的问题是与公共议题连在一起的。反过来，如果不考察它们对个人麻烦的影响，同样也不能处理公共议题的问题(problems of public issues)。所以，通才社会工作者承认个人议题和集体议题之间的相互作用，认为在某种意义上，每一种实践方法都是互相需要的。至于针对某个社会问题，社会工作者采取何种介入方法，这取决于正在呈现出来的情境的性质、所涉及到的特定系统以及潜在的解决方案，而不是社会工作者对特定方法的坚持。再次，它们共享社会工作实践的目标、价值、策略和技巧。盖尔和维斯-盖尔(Gal, John & Weiss-Gal, Idit)以政策实践与社区社会工作之间的关系为例，认为政策实践和社区社会工作是紧密联系的，两者之间存在一定程度的重叠。从这两种实践所宣称的目标(如促进社会变革)、它们的基本价值和愿景(如社会正义和民主)，以及从事社区社会工作或政策实践的社会工作者所使用的策略(如立法倡导和社会行动)等角度来看，这常常的确如此。卡明、拜尔斯和佩德里克(Cummins, Linda K., Byers, Katharine V., & Pedrick, Laura)认为，诸如建立关系技巧(Engagement skills)、评估技巧(Assessment skills)、沟通技巧(Communication skills)、问题解决和协商技巧(Problem solving and negotiating skills)以及建立网络与合作技巧(Networking and collaborating skills)等这些通才实践技巧同样适用于政策实践。它们之间的区别主要表现为：首先，它们追求的目标(goals)不同。采用个案工作和小组工作等直接社会工作方法的社会工作者，通常想改变其服务对象的某些特性，无论是他们发挥功能的方式、他们思考具体的个人或家庭问题的方式、关系模式、他们的自尊，还是诸如他们寻找和维持就业的能力等具体的能力类型。采用政策实践方法的社会工作者，尽管他们也经常企图改变具体个人的意见或行动，但很少谋求治疗性改变，而是致力于影响或改变社会政策。即使与社区社会工作相比，社区社会工作倾向于将社区建设或促进把个人组织起来作为其目标，而政策实践则将社会政策的改变或对政策制定的贡献作为其最终目标。其次，它们要改变的目标系统(target system)不同。采用个案工作和小组工作等直接社会工作方法的社会工作者，通常以具体的个人、家庭或群体作为他们的服务对象系统(client system)和要改变的目标系统(target system)。采用政策实践方法的社会工作者，刚一开始往往并没有明确的具体的服务对象系统，而是要根据一定的参考框架来确定服务对象系统，进而才能确定要改变的目标系统。大致上来讲，直接社会工作实践主要关注个人、家庭和小群体等小系统的行为改变，而社会工作中的政策实践为了造福个人与家庭主要关注组织、社区、机构和社会等大系统的政策改变。再者，它们的互动范围不同。采用个案工作和小组工作等直接社会工作方法的社会工作者，通常以具体的服务对象及其家庭为核心。当这些社会工作者诊断问题、发展和维持助人的介入、评估其服务对象的进展、结束介入时，他们在这些治疗性的介入中拥有极大的自主性。尽管转介、个案管理、倡导和跨学科的取向要求他们同其他专业人员与机构互动，但他们同服务对象的互动是其工作的主要焦点。反之，采用政策实践方法的社会工作者，因为政策是社会的和集体的现象，所以在他们的工作过程中必须不断地同外部世界中的其他人员互动。

从社会政策在社会工作中的走向来讲，自社会政策被作为社会工作实践一种方法纳入社会工作以来，其日益从作为社会工作实践所关注的一个社会单位、领域和背景走向作为社会工作实践的一种方法——政策实践。作为社会工作实践一种方法的政策实践的出现，是社会工作的一个近期发展。目前被称作政策实践的社会工作实践，近期的动力开始于1970年代后期。政策实践来源于政策导向的社会工作教育者，他们关注社会工作课程中缺少政策内容，政策内容和社会工作实践课程缺乏整合，或者临床社会工作者把政策议题仅仅看作是服务对象的超个人的或人际的两难之背景，并据此把这些政策议题界定为在他们专业责任之外这样一种倾向。实际上，早在1959年，卡恩(Kahn, S.)就为直接实践社会工作者辨认出了政策角色。20年后，他倡导政策自觉的直接社会工作实践。詹森在1980年代初期，把实践和政策的融合概念化为“政策实践”，其他一些学者也阐述了这个议题。盖尔和维斯-盖尔从社会工作论述(包括伦理守则、专业文件和专业文献等)中的政策实践、社会工作教育中的政策实践、社会工作者实际从事政策实践，以及影响社会工作者从事政策实践的因素等四个维度，考察了澳大利亚、英国、以色列、意大利、俄罗斯、西班牙、瑞典和美国等八个国家的社会工作中的政策实践状况。他们发现，尽管在上述四个维度中，这些国家之间存在差异，但政策实践或强或弱地体现在它们的社会工作论述和教育之中，以及社会工作者实际的社会工作活动之中。这在一定程度上表明，社会政策在社会工作中走向政策实践，并不是美国独有的现象，而是社会工作发展到当代的一种必然趋势。

五、对社会工作实践和教育的意义

我们对社会工作与社会政策关系纵向和横向考察以及对社会政策在社会工作中走向的讨论结果，凸显了社会工作的政策品性。将社会工作的政策品性作为社会工作专业的重要本质，对中国社会工作专业的建设发展、社会工作的专业实践和社会工作教育具有重要的意义。

从对中国社会工作实践的意义来讲，它启发我们至少要认识到以下几点：第一，社会政策不但是社会工作实践所关注的一个社会单位、领域和背景，而且是社会工作实践的一种方法。从某种意义上来说，我们可以把社会工作实践方法看作是一个连续体，作为直接实践方法的个案工作、小组工作等方法和作为间接实践方法的政策实践方法分别位于这个连续体的两端。对于社会工作实践来讲，它们同等重要，不能偏颇。不过，不能一提社会工作就是个案工作、小组工作和社区工作三大方法，而是要明确社会政策(政策实践)也是社会工作实践的一种方法。社会工作实践的基本原则是，当帮助个人的时候，有时适当的介入目标(target of intervention)是个人(例如，当有人需要各种日常生活的协助时)，而在其他时候把介入目标对准个人社会环境中的社会系统、社会结构及社会不正义(例如，歧视、社会分层、暴力、贫困、收入不平等)是必要的。因此，社会工作者不但要学习和运用直接实践方法，而且也要掌握和应用政策实践方法。

第二，社会工作者需要在直接实践方法和政策实践方法之间保持动态平衡，避免畸轻畸重。当前的社会工作实践是以“人在环境中”的观点和系统理论为特征的，这二者都突出了实践的政策脉络。如果不考虑影响个人适应的社会力量和社会政策，那么从事社会工作是不现实的。根据实践情境的需要，社会工作者有时候需要采用直接实践方法改变“人”，有时候需要利用政策实践方法改变“社会政策”，还有的时候需要“双管齐下”。倘若社会工作者一味地采用直接实践方法去改变“人”，那么当他们遇到结构性的社会问题时就会感到力所不逮。同样，假如社会工作者一心只想着去改变“社会政策”，那么他们身边服务对象的“私人麻烦”就可能难以得到解决。因此，社会工作者要学会在直接实践方法和政策实践方法之间保持动态平衡。尤其是对于政策实践方法，我们不能仅仅停留在了解社会政策和执行社会政策上，还要秉持社会公平正义的专业使命、遵从“人在情境中”的专业理念、面向社会现实需要，自觉地去影响或改变社会政策。

第三，社会工作者在保持直接实践方法和政策实践方法之间动态平衡的同时，要往政策实践方法方面适当倾斜。虽然社会正义是社会工作专业的目标之一，但受“治疗”取向影响，在一些时期事实上政策实践并没有成为大多数社会工作者活动的主要焦点。为了能够有效地促进社会正义，社会工作者必须了解社会结构和社会政策对服务使用者的影响，同时必须积极投身于政策实践。而且，社会工作者的责任不仅仅是分析社会福利政策，当服务对象没有得到充分的服务、受到不公平的待遇或有可能得到更好的服务时，他们还要努力改变社会福利政策。尤其是伴随着中国进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，保障和改善民生、加强和创新社会治理，提升社会治理能力，社会工作既需要个别化精细化的“治疗性”实践方法，更需要关注和实施治疗性实践背后的结构问题，更要注重政策实践方法。彰显社会工作所具有的政策品性，促进社会建设的现代化水平。

虽然在中国社会工作界有“教育先行”的说法，但综观社会工作实践和社会工作教育的历史发展，社会工作教育是因应社会工作实践的需要而重建和发展的，其背后是社会转型所带来的社会现代性增长下应对风险社会的社会福利政策的发展是一个不争的事实。因而，上述对社会工作与社会政策关系的纵向和横向考察以及对社会政策在社会工作中走向的讨论结果，也启发我们要在社会工作教育方面做出相应的改革。

第一，适应社会工作实践发展的需要，把政策实践作为学科建设的重要内容和专业方法纳入社会工作课程体系，将之作为重要的专业训练。尽管社会工作学院必须通过教授社会政策和训练学生参与政策实践来促进社会工作中的政策实践已达成了广泛的共识，但在以个人主义为主要特征和倾向的大多数福利国家，这种形式的社会工作介入一直处于社会工作教育的边缘。在中国，社会工作者对参与国家治理充满了无力感。一方面是本领恐慌，熟悉社会工作语言而不熟悉政策语言，不能够清晰掌握政策的来龙去脉，不完全掌握社会工作介入前已有的工作方式，不知道政策建言从何切入、如何论证、如何聚焦，有的公文写作功底较弱;另一方面胆怯公权力机关，有的党政机关作风不佳，让社会工作者吃闭门羹或“软钉子”。所以，社会政策(政策实践)绝对不应该被放在社会工作教育的边缘，而应该融入到学科建设和课程体系中。

第二，把握政策实践的核心要义，把社会政策教学转变为政策实践教学。政策实践是一种旨在影响社会政策的社会工作介入。直到1980年代，社会工作中的社会政策主要涉及社会福利的历史及其服务类型。换言之，社会政策被视为一个领域，而不是解决问题的过程。因此，在整个20世纪，关于社会福利历史、项目和服务等的课程通常不包括关于社会政策的制定及实施或理论和实践技能的信息。简而言之，从事社会政策工作的社会工作者通常没有接受过社会政策实践方面的培训。在中国，虽然1980年代后期重新恢复了社会工作教育，社会工作实践也有所发展，但作为一种社会工作实践方法的政策实践并没有得到应有的重视。社会工作学术界虽然把(政策实践)社会政策纳入了社会工作研究领域，但绝大多数学者并没有把政策实践作为社会工作实践的一种方法，而是把社会政策看作是一种静态的制度框架，把社会工作看作是社会政策的传递系统，同样欠缺动态的政策实践视角。因此，我们要把作为社会工作实践所关注的一个社会单位、领域或背景的社会政策，转变为社会工作实践的一种方法。

第三，理论与实践相结合，通过专业实习等方式确实提高学生的政策实践能力。社会工作教育主要是由课堂教学和实习教学两部分组成的。我们要改变绝大部分开设社会工作专业的高校对于社会政策课程的学习蜻蜓点水式的状况，因为学习时间短，学生还没有来得及深入理解、学习和实践，课程很快就结束了。在课堂教学中把理论与实践结合起来，在实习教学中提升学生的政策实践能力。以色列特拉维夫大学社会工作学院提出的一些政策实践教学原则就非常值得我们借鉴。其中的一个原则是，课堂教学应当通过展示政策在造成和改善其服务对象所面临的问题方面可能发挥的关键作用把政策与实践联系起来。因而，一旦学生了解了政策对服务对象日常生活的影响，也就清楚了为什么政策实践是一种重要的社会工作介入。另一个原则是，学习应当是体验式的、积极的、“亲自实践的”和问题为本的。体验式学习(Experiential learning)涉及到把具体的经验与观察、分析及反思结合起来。其意味着，学生应当通过把课堂讲授应用在真实世界中来学习，以及应当为学生提供在其日常社会工作中参与政策实践的机会。以问题为本的学习意味着，在他们的体验式学习中，学生应当处理其实践中出现的真实生活问题。它能够处理现实生活中的问题，提高学生的学习动机，使他们成为独立的学习者，并将理论与实践之间的关系带回来。

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